在市政PPP项目特别是污水和固体废弃物(以下简称固废)处理PPP项目中,通常都会有保底量的设定,约定在污水或固废供应量不足的情况下,实施机构或财政部门需按照设定的保底量向项目公司支付保底处置费。

所谓保底量,一般指PPP项目的实施机构对项目公司经营的特许项目提供的最低付费保障,即最低的处置服务购买量。在实施机构未能提供足够处置物的情况下,项目公司只要将收到的处置物全部处理,就可按保底量获得保底收益。

通常而言,在设定保底量的项目中,项目公司对处置物的供应量不具备控制力,无法通过市场行为或依靠其主观努力获得足够的处置物。污水和固废的收运通常由政府部门主导,项目公司不具备收集或运输的途径和能力,无法控制被处置物的供应量。

在PPP模式广泛渗透到基础设施各领域、各环节的趋势下,各地方政府纷纷将污水收集和固废收运工作交给项目公司运作。这就产生了一个问题:地方政府不再参与收运,无法有效主导处置物的供应。如果再由政府部门来承诺保底量,不论是从政府对收运的控制能力还是从PPP项目的风险分配角度看都不合理。同时,政府部门也面临着如何确保项目公司的收运达到要求的问题。

笔者在PPP项目咨询实务中就遇到过该问题。在福州市餐厨废弃物处理及资源化利用PPP项目中,项目实施机构――福州市城管委基于创新餐厨废弃物收运处置的考虑,希望由项目公司提供餐厨废弃物收运、处置的全流程服务,而其自身则可以更专注于政策制定、配套措施完善、执法监督、投诉受理等行政管理工作。

基于此要求,如何确保项目公司落实餐厨废弃物的收运工作、保障项目实现预期目标,除绩效考核外,政府部门要求咨询机构给出更有效的保障措施。

咨询机构结合在污水及垃圾处理行业多年的PPP操作实务经验,最终提出了“反向保底”的思路。反向保底是对传统保底方式的反转,由项目公司向实施机构提供最低的处置量保证,承诺项目公司只有达到承诺保底处置量,才能按正常单价获得处置费。若未能实现,则只能按照实际处置量接受低于正常单价的处置费。同时,在项目公司超额完成保底处置量的情况下,实施机构将给予一定奖励。由于收运是处置的前提,通过“反向保底”机制的设计,少罚多奖,可以有效激励项目公司主动甚至超额完成收运工作。

项目采用“反向保底”主要考虑了以下4个因素:

收运工作责任主体。在传统的垃圾处置项目中,处置物的收运责任在实施机构,而该项目的收集和运输工作完全由项目公司负责。因此,传统的政府保底模式在项目中并不适用。

处置物的潜在供应量。在该项目中,实施机构对餐厨废弃物的产出量做了统计分析,科学预测了在项目周期内处置物的潜在供应量,在此基础上设定了项目公司通过主观努力可实现的保底收运量。对处置物的潜在供应量进行合理预测是采用反向保底方式的前提,如果预计的潜在供应量低于保底水平,则意味着项目公司无论如何努力都不可能收集到保底收运量,这种情况下就不宜采用反向保底的方式。

项目风险分配。按照PPP项目风险分配原则,运营风险的承担主体为社会资本方,而收运恰恰是运营的主要环节。在该项目中,通过设置反向保底,可以激励项目公司加强运营风险控制。而由于PPP项目中的各项风险是关联的,运营风险与其他风险具有相关性,故此举还可以加强项目公司对其他各项风险的主动控制,有助于降低项目的系统风险。

政府职能转变的需要。正如上文提到的,福州市城管委对“反向保底”的支持,更多的是基于其从公共服务的提供者转变为监督和管理者的需求。通过反向保底的设置,实施机构可以保障收运的落实,减少对经营事务的参与,更专注于其履行行政职能。

反向保底的概念在福州PPP项目中应政府职能的转变需求而产生,得到了实施机构和福州市政府的认可,在项目的社会资本采购中也得到了响应。但是,不可否认其应用具有一定的行业局限性。即使在污水和固废处置行业,也需要在政府放开收运工作交由市场实施且充分考虑上述4个因素的前提下方可采用。

反向保底这一概念的提出,将有助于政府开放污水和固废的收集和运输工作,更好地实现收集、运输和处理一体化运作,提高公共服务质量与效率。

实施反向保底需要考虑诸多因素,如何使社会资本认可并良好执行是其中的关键。政府部门将收集和运输工作交给项目公司时,应合理分配风险并提供相应的政策支持和执法保障,从而充分调动社会资本的积极性。只有落实好双方在项目中的责任,“反向保底”才能真正发挥效用。